La transposition en France et au Royaume-Uni de la décision-cadre du Conseil du 13 juin 2002 sur le mandat d’arrêt européen : la mise en application du principe de confiance mutuelle et ses limites, par Helen De Larrinaga

Le mandat d’arrêt européen vient remplacer pour les Etats Membres la procédure d’extradition. L’étude de la transposition de la décision-cadre en France et au Royaume-Uni permet d’examiner dans deux systèmes pénaux bien différents (système inquisitoire et accusatoire), et où l’Union Européenne est considérée d’une part avec une certaine indifférence, de l’autre avec une indéniable méfiance, la concrétisation de la collaboration en matière pénale au travers d’un outil bien concret : le mandat d’arrêt européen.

Le mandat d’arrêt européen (MAE) vient remplacer pour les Etats Membres de l’UE la procédure internationale d’extradition. Celle-ci souffrait de nombreux défauts, tels que le caractère aléatoire de la procédure soumise à l’exécutif et donc aux tensions politiques. Alors qu’une prise de conscience des risques de la criminalité organisée avait eu lieu à la fin des années 90 avec la création d’Europol, les attentats du 11 septembre 2001 ont agi comme déclencheur. En effet le MAE a été politiquement adopté par le Conseil de Laeken dès le 14 décembre 2001, puis légalement par une décision–cadre du 13 juin 2002 (Décision-cadre 2002/584/JAI du Conseil, du 13 juin 2002, relative au mandat d'arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres, JO L 190 du 18.07.02]). Pour C. Kaunert (“Without the Power of Purse or Sword”: The European Arrest Warrant and the Role of the Commission, J. of European Integration, 29(4) 2007 p 387-404), le mandat d’arrêt européen est la preuve que les Etats Membres sont désormais prêts à se défaire d’une part importante de leur souveraineté afin de parvenir à plus d’efficacité. Auparavant, l’extradition entre Etats Membres était régie par différents instruments intergouvernementaux généralement basés sur le droit international. Le premier de ces instruments est la Convention de 1957 sur l’extradition du Conseil de l’Europe, qui consacrait le principe de double incrimination, ce qui fait qu’un Etat pouvait refuser l’extradition en arguant que l’acte en cause n’était pas pénalement réprimé dans son ordre juridique. La Convention d’application de 1990 des accords de Schengen a quant à elle simplifié la procédure lorsque l’intéressé y donne son accord.

L’idée de supprimer la procédure d’extradition est née au sommet européen de Tampere (15 et 16 octobre 1999, conclusions de la Présidence disponibles sur http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_fr.htm). Une telle coopération est rendue possible en se fondant sur l’idée de confiance mutuelle entre les Etats. Ainsi, tous les Etats membres de l’UE sont censés respecter la CEDH dont ils sont signataires ; et par conséquent, agir en vertu des mêmes principes, en particulier du droit à un procès équitable (article 6). Dès lors est née l’idée de confiance mutuelle, de laquelle découle le principe de reconnaissance mutuelle des décisions de justice. Selon celui-ci, une décision judiciaire prise dans un Etat membre doit être reconnue sur l’ensemble du territoire de l’Union. Le considérant 10 de la décision-cadre dispose d’ailleurs que «le mandat d'arrêt européen repose sur un degré de confiance élevé entre les Etats membres». Cependant, comme le remarquent Alegre et Leaf,( « Mutual Recognition in European Judicial Cooperation: A Step Too Far Too Soon? Case Study—the European Arrest Warrant », ELJ, 2004, 10(2), p 201), cette présomption de base est erronée car, bien qu’étant tous signataires de la CEDH, des Etats membres sont encore condamnés par la Cour Européenne des Droits de l’Homme : tous les Etats ne respectent donc pas l’intégralité de la Convention.

Le MAE est mis en œuvre par une décision cadre (art.31 et 34 TUE): les Etats ont une obligation de résultat, mais sont libres quant au choix des moyens à mettre en œuvre. Cela a donné lieu à des divergences intéressantes entre les pays.

Au Royaume-Uni, le mandat d’arrêt européen a été transposé dans le droit national par la loi sur l’extradition de 2003 (Extradition Act 2003). Le Royaume-Uni ne s’est pas contenté de transposer le système de remise entre Etats membres : la procédure pourra avoir lieu avec des Etats tiers pourvu qu’ils ne pratiquent pas la peine de mort. La transposition s’est révélée difficile au Royaume-Uni alors même que c’était avant sa création un des fervents défenseurs du MAE. Cependant comme le note J.R.Spencer (J.R. Spencer, « The European Arrest Warrant ») le gouvernement s’est retrouvé pris entre les eurosceptiques de droite et la gauche qui craignait une atteinte aux libertés. En France, par une loi constitutionnelle n° 2003-267 du 25 mars 2003 relative au mandat d'arrêt européen, l’article 88 de la Constitution Française s’est vu enrichi d’un second paragraphe : « La loi fixe les règles relatives au mandat d'arrêt européen en application des actes pris sur le fondement du traité de l'Union européenne. » Le Code de Procédure Pénale contient désormais dans le titre IV du livre X un chapitre IV, dont les articles 695-11 à 695-51 ont été créés par la loi 2004/204 du 9 mars 2004

Le terme « extradition » est remplacé - en principe, puisque le Royaume-Uni l’a conservé - par le terme « remise ». Les Etats n’ayant désormais plus de marge de manœuvre, on trouve un Etat d’émission, et un Etat exécutant. Ce sont les autorités judiciaires d’un Etat Membre qui mettent en œuvre la procédure, excluant ainsi toutes considérations politiques qui pourraient la freiner si le pouvoir exécutif s’en mêlait. Au Royaume-Uni l’assentiment du Home Secretary n’est plus nécessaire. En France, c’est la chambre d’instruction qui est responsable d’étudier les demandes de remise.

Un assouplissement quand à la question des personnes concernées

La condition selon laquelle les nationaux d’un Etat ne pouvaient pas être extradés a été supprimée. Cela montre une véritable volonté d’assurer une coopération et une confiance entre Etats. Auparavant un Etat disposait en quelque sorte d’un droit de sauvegarder ses nationaux. Désormais un individu ne peut plus commettre un crime à l’étranger et aller se « réfugier » dans le pays dont il est un national. Dans la loi française aucune disposition n’a explicitement permis la remise des nationaux, cependant elle se déduit de l’absence d’interdiction d’une telle remise. Aucune exception à cette remise n’est prévue, ce qui en fait un principe fort, néanmoins à l’article 4§6 de la décision-cadre est prévu qu’une personne condamnée peut purger sa peine dans son Etat national (art.695-24 CPP). Cependant des conditions existent encore. Selon l’article 3§3 la personne soumise au mandat doit pouvoir être tenue pénalement responsable de ses actes en raison de son âge. En France cet âge est fixé à treize ans par l’article 695-22, 3° du CPP. La section 15 de l’Extradition Act dispose qu’une personne en dessous de l’âge légal de la responsabilité criminelle ne peut être extradée. Cet âge au Royaume-Uni est de 10 ans (8 en Ecosse), ce qui en fait les plus bas d’Europe. Dès lors la condition tenant de l’âge dans la loi anglaise risque peu de devoir jamais servir. De plus, la personne ne doit pas risquer une atteinte à sa vie ou à sa santé (considérant 13).

L’élargissement de la catégorie des crimes concernés

Les infractions concernées peuvent être qualifiées d’ « infractions graves » ou d’infractions « assez graves » (Pradel J., « Le mandat d’arrêt européen. Un premier pas vers une réflexion copernicienne dans le droit français de l’extradition » D. 2004 n° 20/21, p.1392). L’art. 2(1) de la décision cadre pose un premier critère : il dispose qu’un mandat d'arrêt européen peut être émis pour des faits punis par la loi de l'État membre d'émission d'une peine ou d'une mesure de sûreté privatives de liberté d'un maximum d'au moins douze mois ou (…) pour des condamnations prononcées d'une durée d'au moins quatre mois ». Pour ces infractions, réapparaît la condition de double incrimination. Ainsi en droit français (art.695-23 CPP) le principe est de refuser les MAE lorsque l’acte n’est pas incriminé en droit interne. L’exception est alors la liste des 32 infractions. La décision-cadre laissait seulement une option pour l’Etat d’exécution de refuser l’exécution si la condition de double incrimination n’est pas remplie, tandis que la loi française en a fait une obligation. L’Extradition Act prévoit à l’art. 64 cinq cas de remise des personnes tandis que le CPP en prévoit deux : lorsque l’acte est passible d’un an de prison et lorsque des peines d’au moins 4 mois ont été prononcées. L’Extradition Act divise les hypothèses entre celle où la personne est suspecte et celle où elle a été condamnée, et pour chacune un nombre détaillé de possibilités se présentent. Dans tous les cas, excepté ceux des 32 infractions, il faut que la condition de la double incrimination soit remplie. La France et l’Angleterre se sont toutes deux montrées « nationalistes » (Pradel J., « Le mandat d’arrêt européen. Un premier pas vers une réflexion copernicienne dans le droit français de l’extradition » D. 2004 n° 20/21, p.1392) en se montrant aussi catégoriques à cet égard puisque le refus n’était que facultatif dans la décision cadre. Mais cela a du sens si l’on réfléchit aux conséquences de cette suppression pour des actes ne faisant pas partie de la longue liste des incriminations prévues, et qui donc ne feraient pas partie d’un socle commun d’actions réprimées. Dès lors ce serait ouvrir la législation interne à des influences qui peuvent être indésirables. Lorsqu’un Etat décide de ne pas pénalement incriminer une action c’est en référence à ses valeurs et à ce qu’il croit être juste. En revanche s’il doit remettre un individu pour un acte qu’il n’incrimine pas, cela revient en quelque sorte à inclure l’acte dans la loi pénale interne.

Lorsque l’infraction en cause n’est pas punie de douze mois d’emprisonnement ou qu’une condamnation d’au moins quatre mois n’a pas été prononcée, entre en action un deuxième critère : une liste de 32 infractions présente à l’art. 2 § 2 de la décision-cadre et 695-23 al.2, et s. du CPP, et art.64 de l’Extradition Act. Pour en citer quelques unes, on y trouve la traite des être humains, la participation à une organisation criminelle, etc. Ces catégories ne sont pas définies très précisément, du moins juridiquement, ce qui entraîne des divergences d’application que le Conseil a eu la surprise de découvrir lors de la transposition dans les différents Etats Membres. Ainsi, que recouvre la catégorie d’ « homicide volontaire » ? Les législations nationales divergent à propos de l’avortement et de l’euthanasie. Cette dernière est légale en Belgique, tandis qu’une incertitude plane dans nombre d’autres Etats. En revanche l’avortement, légal en France, est incriminé en Irlande. Dans tous les cas, ces infractions doivent être passibles d’une peine de trois ans au moins dans le pays d’émission. Dans ce cas, la remise est obligatoire. Il est de plus intéressant de noter que dans le texte de la loi française, les 32 cas listés sont des exceptions au principe de double incrimination. Cela semble montrer une volonté de la France de freiner les cas de remise, et de réitérer son attachement au principe de double incrimination. La loi anglaise quant à elle a procédé de façon « positive » en énonçant les 32 infractions comme des raisons de remettre la personne.

La suppression de la condition de double incrimination dans 32 cas

Cette suppression est des plus délicates. Elle suppose des Etats Membres qu’ils acceptent de « remettre » un résident (ou un national) alors même que l’acte en cause n’est pas considéré comme criminel dans leur ordre juridique, ou bien pas à un point tel qu’une remise serait envisageable. C’est donc aller plus loin pour les Etats dans l’abandon d’une partie importante de leur souveraineté, d’autant plus que l’incrimination plus ou moins forte d’un acte en droit interne pénal reflète les considérations éthiques et morales de la société. De plus supprimer la double incrimination signifie pour chaque Etat, accepter le droit pénal de tous les autres Etats membres sans forcément - et c’est même peu probable - en connaître les spécificités (S. Alegre et M. Leaf). On pourrait même considérer qu’il s’agit pour chaque Etat de se soumettre aux pressions et donc de voir son droit déformé par le droit pénal de tous les autres Etats membres. Au Royaume Uni, J.R. Spencer, (« The European Arrest Warrant ») décrit l’explosion de ce qu’il qualifie d’ « europhobie » à l’annonce de la suppression de cette condition. Pour certains, le MAE aurait été l’occasion pour l’UE d’enfermer les journalistes qui « avaient le courage de dire la vérité sur l’UE ». D’autres préjugés, qu’il cite, tels que la présumée iniquité du système inquisitoire continental comparé au système accusatoire du Royaume Uni, ont également desservi la cause du MAE.

Il n’est donc pas étonnant que, pour que l’Extradition Act soit voté, il ait fallu intégrer à la Première partie de celui-ci des motifs de refus d’exécuter le mandat qui ne sont pas présents dans la décision cadre auxquels nous nous intéresserons par la suite.

L’absence de réelle prise en compte des Droits de l’Homme ?

Cette absence n’est pas totale. Le texte de la décision cadre y fait référence à deux reprises : dans le préambule (§ 12) et surtout §13 : « Nul ne devrait être éloigné, expulsé ou extradé vers un État où il existe un risque sérieux qu'il soit soumis à la peine de mort, à la torture ou à d'autres peines ou traitements inhumains ou dégradants », puis dans l’article 1(3) : « La présente décision-cadre ne saurait avoir pour effet de modifier l'obligation de respecter les droits fondamentaux et les principes juridiques fondamentaux tels qu'ils sont consacrés par l'article 6 du traité sur l'Union européenne ». Cependant malgré ces références, le respect des Droits de l’Homme n’est pas explicitement désigné comme un motif possible de refus de la remise par l’Etat d’exécution. Le Royaume-Uni a balayé l’incertitude en incluant dans l’Extradition Act de 2003 une disposition selon laquelle le juge exécutant a le devoir de ne pas remettre la personne concernée si la remise est en violation de ses droits tels que protégés par la CEDH (art.21 Extradition Act 2003). Il ne s’agit pas comme en France d’un motif de suspension de la procédure, mais d’une vérification automatique que le juge a la responsabilité d’effectuer.

En ce qui concerne l’extradition pour des raisons étrangères au droit pénal, en particulier pour des motifs politiques, il s’agirait là d’un détournement de procédure. Ainsi, une Etat ne peut se servir de la procédure de remise pour des fins autres que celles présentes dans la décision-cadre, par exemple des motifs de dissidence politique. Déjà présente dans l’Extradition Act de 1870 (art.3), la clause humanitaire ou de non discrimination se retrouve dans le Préambule de la décision-cadre (§12) : « Rien dans la présente décision-cadre ne peut être interprété comme une interdiction de refuser la remise d'une personne qui fait l'objet d'un mandat d'arrêt européen s'il y a des raisons de croire, sur la base d'éléments objectifs, que ledit mandat a été émis dans le but de poursuivre ou de punir une personne en raison de son sexe, de sa race, de sa religion, de son origine ethnique, de sa nationalité, de sa langue, de ses opinions politiques ou de son orientation sexuelle (…). » Cette clause là n’est pas non plus comprise dans les articles à proprement parler de la décision cadre. En France sa force obligatoire ne fait pas de doute puisque la loi de 2004 l’a intégrée à l’article 695-22, 5° du CPP.

Les motifs de refus d’exécution supplémentaires introduits par les lois nationales

Les motifs de refus d’exécution se trouvent à l’article 4 de la décision-cadre. Ils ne sont que facultatifs. Nous nous intéresserons ici à ceux que la France et le Royaume-Uni ont décidé d’introduire en plus. Au R-U, ils sont au nombre de onze (s.11(a) à (h)), par exemple ne bis in idem, le détournement de procédure, mais surtout dans le cas d’un jugement in absentia où le condamné ne bénéficie pas de la garantie d’être rejugé alors que son absence était involontaire. De même, si la condition mentale ou physique de la personne s’y oppose, ou si la remise était incompatible avec les droits fondamentaux. Ces motifs de refus ont été considérés comme une contrepartie nécessaire à l’absence de pouvoirs du Home Secretary. En France, nous l’avons vu, a été réintroduite pour certaines infractions la condition de double incrimination. La loi de 2004 a également rendu obligatoires des causes de non remise telles que l’amnistie, la prescription, ou non bis in idem. C’est la chambre de l’instruction qui vérifie qu’il n’y a pas de motifs de refus de la remise obligatoires ou facultatifs. Cependant elle ne vérifie pas comme en droit anglais le respect des droits de l’Homme de façon automatique. Elle peut surseoir à exécution pour des raisons humanitaires sérieuses, en particulier si « la remise de la personne (..) est susceptible d'avoir pour elle des conséquences graves en raison notamment de son âge ou de son état de santé » (art.695-38,al.1er CPP).

Conclusion : le futur du mandat d’arrêt européen

On voit donc que le principal problème est le suivant : le MAE basé sur le principe de confiance mutuelle semble laisser supposer que tous les Etats Membres ont la même loi pénale. En réalité comme le note M. Martin (« Franchir l’infranchissable ? Coopération judiciaire et reconnaissance mutuelle dans un espace européen de justice, liberté, et sécurité », Cultures & Conflits, 62, printemps 2006), ce principe pousse les Etats à adapter leur propre droit pénal sous la pression des Etats voisins. Il s’agit, écrit-il, « d’un recul, qui obligerait un Etat, ayant fait le choix de ne pas pénaliser de tels comportements, à définir ces derniers, même indirectement, comme des délits criminels sous la pression de la législation d’un autre Etat membre ». Certes on peut apprécier l’avancée que cela a permis, mais cet exemple pose le caractère spécial du droit pénal. Bien que la plupart des Etats membres partagent les mêmes valeurs, certains sujets déjà délicats en droit interne deviennent alors insurmontables. On peut donc espérer que les Etats membres voient comme une bonne raison de devenir encore plus rigoureux sur l’application des droits de l’Homme en droit interne le fait que certains Etats tels que le R-U se montrent aussi stricts pour remettre un de leur résident. Cependant il ne faudrait pas non plus que les magistrats du Royaume-Uni, comme l’écrit J.R.Spencer, animés par l’idée de la supériorité de leur système pénal, empêchent le bon fonctionnement du mandat d’arrêt européen.

Bibliographie

P. Craig, G. De Bùrca, EU Law Text, cases, and Materials, Oxford University Press, 4th edition

Textes

Décision-cadre 2002/584/JAI du Conseil du 13 juin 2002, relative au mandat d'arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres, Journal officiel L 190 du 18.07.2002 Convention sur la base de l'article K.3 du traite sur l'Union européenne portant création d'un Office européen de Police (Convention Europol), Bruxelles, 26 juillet 1995, JO C 316 du 27.11.1995

Convention Européenne d’extradition, Paris, 13 décembre 1957, ETS 24

Convention d’application de 1990 de l’accord de Shengen du 14 juin 1985 relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes

Extradition Act 2003, disponible sur http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2003/ukpga_20030041_en_1

Loi de transposition n° 2004-204 du 9 mars 2004 (D. 2004, Lég. p. 737).

Documents

Rapport de la Commission fondé sur l’article 34 de la décision-cadre du Conseil du 13 juin 2002 relative au mandat d'arrêt européen et aux procédures de remise entre Etats membres {SEC(2005) 267}

Response to Question 2c of questions regarding the implementation of the Framework Decision on the European arrest warrant, under each member state’s law, Council Doc 5624/03 COPEN 4, Brussels, 4 February 2003 at 34.

Conseil Européen de Tampere, 15 et 16 octobre 1999, conclusions de la Présidence disponibles sur

Articles

  • C.Kaunert, “Without the Power of Purse or Sword: The European Arrest Warrant and the Role of the Commission”, J. of European Integration, 29(4) 2007 p 387-404
  • S. Alegre et M. Leaf, « Mutual Recognition in European Judicial Cooperation: A Step Too Far Too Soon? Case Study—the European Arrest Warrant », European Law Journal, 2004, 10(2), p 201),
  • M. Martin, « Franchir l’infranchissable ? Coopération judiciaire et reconnaissance mutuelle dans un espace européen de justice, liberté, et sécurité », Cultures & Conflits, 62, printemps 2006, En ligne, mis en ligne le 19 juillet 2006. URL : http://www.conflits.org/index2058.html. Consulté le 26 janvier 2009.
  • M. Mackarel, “Surrendering the fugitive – the European Arrest Warrant and the United Kingdom”, the Journal of Criminal Law, 2007 vol. 71 p.362
  • A.Chafai, « Le mandat d'arrêt européen : outil de capture ou idée captivante ? », Gaz. Pal. 2004.1, doctr. 2.
  • Pradel J., « Le mandat d’arrêt européen. Un premier pas vers une réflexion copernicienne dans le droit français de l’extradition » Recueil Dalloz 2004 n° 20/21
  • J.R. Spencer, The European Arrest Warrant, disponible sur le portail de l’union européenne