Résumé : Dans un arrêt du 27 avril 2012, la Cour Suprême chilienne a accueilli le recours en protection formé par un représentant d’une communauté indigène contre le développement d’un projet minier qui ne respecterait pas le droit à la consultation préalable dont elle bénéficierait. Il s’agit d’une décision représentative d’une position à chaque fois plus favorable de la Cour Suprême à la protection des populations indigènes, qui doit être néanmoins relativisée quant à  sa portée.

 

Le droit à la consultation et au consentement libre, préalable et informé constituerait, selon le SOGIP (Echelle de gouvernance – les Nations Unies, l’Etat et les Peuples Autochtones), une manifestation du droit à la participation des peuples autochtones et un degré minimum du droit à l’autodétermination de ces peuples[1]. D’après l’article 6[2] de la Convention n°169 de l’Organisation Internationale du Travail (OIT), les gouvernements liés par ce traité ont une obligation de consultation et de mise en place de moyens en faveur des populations indigènes potentiellement affectées par des projets d’exploitation de ressources naturelles.

L’exercice de ce droit a une portée considérable en Amérique Latine, compte tenu des nombreux litiges opposants d’un côté l’Etat ou les sociétés privées (souvent étrangères) souhaitant explorer et exploiter ces ressources et, de l’autre, les communautés indigènes vivant sur les territoires concernés.

Contrairement au Pérou ou à la Bolivie, le Chili ne disposerait pas de loi spécifique permettant une juste application de ce droit. C’est pourquoi la justice chilienne se place de plus en plus en faveur de ces populations à travers leur interprétation du droit à la consultation préalable.

Dans cet arrêt du 27 avril 2012, la Cour Suprême chilienne accueille le recours en protection formé par Fernando Campusano Villches, représentant la Communauté Agricole Diaguita des Huasco Altinos, laissant sans effet la « Résolution de Qualification Environnementale » (RQE) laquelle validait le projet minier « Etude d’impact environnement projet El Morro » d’extraction d’or et de cuivre dans la région d’Atacama.

Il convient alors de se demander de quelle manière cet arrêt de la Cour Suprême chilienne s’inscrit dans une jurisprudence plus encline à appliquer fermement la Convention n°169 de l’OIT, mais qui ne s’érige toutefois pas en défenseur systématique du droit à la consultation préalable des communautés indigènes.

Nous verrons, dans un premier temps, que cet arrêt articule divers éléments pour fonder son raisonnement protecteur (I). Puis, dans un second temps, nous étudierons l’application ferme de la Convention n°169 de l’OIT en l’espèce, néanmoins nuancée par une jurisprudence généralement moins respectueuse de ce traité (II).

 

 

I / L’application ferme des mesures légales et l’interprétation large des droits des communautés indigènes

 

L’arrêt de la Cour Suprême du 27 avril 2012 souligne la position protectrice de celle-ci (A). De plus, en l’espèce, le juge suprême chilien fonde son raisonnement sur la violation d’un droit en particulier, celui d’être reconnu comme communauté indigène (B).

 

A – L’obligation pour l’Etat d’élaborer une étude d’impact environnemental juste et la position protectrice du juge suprême chilien

 

Le raisonnement de la Cour Suprême dans le cas du projet « El Morro » démontre une certaine volonté de la justice chilienne d’appliquer de manière stricte les démarches nécessaires à une protection effective des droits des communautés indigènes. On constate que la Cour fonde notamment sa décision en rappelant tout d’abord l’article 11 c) de la loi 19.300 « Sur les bases générales de l’environnement » (attendu n°7). Cet article impose l’élaboration d’une Etude d’Impact Environnemental (EIE) si les projets ou activités entrainent la réinstallation de communautés humaines, ou l’altération significative des modes de vie ou des coutumes de groupes humains[3]. Ainsi, la Cour Suprême estime que le projet d’extraction objet du recours en protection serait suspendu tant que l’étude d’impact « ne sera pas complétée et corrigée » (attendu n°12).

 

En se référant à l’application stricte de cette disposition, la Cour Suprême chilienne s’inscrit dans le sillon d’une jurisprudence récente qui porte un intérêt particulier au respect des  études d’impact environnemental. Dans un arrêt du 30 mars 2012, la Cour Suprême avait également accueilli un recours en protection, affirmant que le réajustement de l’étude d’impact était nécessaire à la reprise du projet attaqué. En effet, dans cette affaire, la Cour considère qu’une simple « Déclaration » d’impact environnemental ne peut être suffisante et qu’il est nécessaire de mettre en place une véritable « étude », comprenant une procédure de « participation citoyenne » [4].

 

On retrouve ce raisonnement dans d’autres décisions en Amérique Latine. A titre d’exemple, dans un arrêt du 6 décembre 2000, la Cour Suprême du Panama admet la demande en nullité d’une EIE[5], en considérant que ladite étude ne respectait pas le droit à la consultation préventive des communautés indigènes, et qu’elle n’a pas cherché à obtenir le consentement de celles-ci. Elle précise que ces éléments sont nécessaires dans les cas de déplacement de population. Par ailleurs, il est nécessaire de constater que la volonté du juge suprême chilien de se placer, en l’espèce, en faveur des droits de la communauté des Huasco Altinos ne se reflète pas seulement à travers la nécessaire réalisation de bonne foi d’une EIE. La Cour statue ici plus largement dans le sens de la protection des droits des communautés indigènes, et considère d’ailleurs le recours en protection comme étant un recours « non idéal » dans cette affaire. En effet, elle estime qu’il ne lui revient pas de résoudre de telles questions techniques en matière environnementale à travers un recours en protection (attendu n°8).

 

En fonction de l’importance qu’elle accorde à la réalisation de bonne foi d’une EIE et malgré l’emploi d’un recours qui serait inapproprié, la Cour Suprême chilienne fonde son raisonnement protecteur sur un droit en particulier : celui d’être reconnu comme communauté indigène.

 

B – Le droit à être reconnu comme communauté indigène : point d’ancrage du raisonnement de la Cour Suprême en l’espèce

 

Dans sa décision du 27 avril 2012, la Cour Suprême chilienne articule son raisonnement autour du respect du droit à être reconnu comme communauté indigène. Pour cela, la Cour s’appuie sur la loi 19.253, modifiée par la loi 20.117 « établissant des Normes sur la protection, l’aide et le développement des Indigènes et créant la Corporation Nationale de Développement Indigène » [6]. Elle rappelle que l’article 1° de cette loi indique que l’Etat reconnaît les indigènes du Chili comme étant les descendants des groupements humains existant sur le territoire national depuis l’époque précolombienne qui conserve des manifestations ethniques et culturelles propres, et dont la terre est le fondement principal de leur existence et de leur culture. La Cour ajoute que par l’incorporation de la loi 20.117, la communauté « Diaguita del Norte » (dont font partie les Huasco Altinos) voit son existence reconnue et est considérée comme « indigène » (attendu n°9). De fait, la Cour Suprême considère que l’EIE réalisé pour le Projet « El Morro » ne peut être valable puisque les membres de la communauté des Huasco Altinos n’y étaient pas considérés comme étant indigènes. En effet, la Cour précise que la Communauté a été « écoutée au cours de diverses réunions mais que ses membres ne furent pas considérés comme des indigènes ». De plus, il n’y aurait pas eu « d’audience spécifique quant à leurs nécessités, le préjudice qui leur serait occasionné, les plans de mitigation ou encore les indemnisations correspondantes ». Par conséquent, la Cour Suprême identifie deux éléments à partir de l’inapplication du droit à être reconnu comme communauté indigène : l’inégalité devant la loi suite à une différence de traitement injustifiée, illégale et arbitraire, et la menace portée au droit de propriété des membres de cette communauté.

 

En s’appuyant sur le droit des Huasco Altinos à se voir appliquer le statut d’ « indigène » (tel que disposé par la loi chilienne), la Cour Suprême peut déterminer la violation des deux droits précédemment cités et, par conséquent, assurer une plus grande protection du droit à la consultation préalable. Effectivement, dans une grande partie de leurs décisions, les juridictions supérieures latino-américaines se montrent peu enclines à interpréter largement la violation du droit de propriété des communautés indigènes ou encore le traitement inégal devant la loi qui leur est appliqué. Cet arrêt se démarquerait alors non seulement de sa jurisprudence précédente en la matière, mais aussi d’une partie des décisions judiciaires de la région.

 

A titre d’exemple, dans un arrêt du 1^er mars 2005, la Cour Constitutionnelle colombienne déclare sans fondement une demande en inconstitutionnalité contre certaines dispositions d’une loi de réforme agraire violant entre autres, selon les requérants, le principe d’égalité devant la loi. Selon la Cour, les dispositions justifiaient un traitement différent entre les communautés indigènes et les paysans[7].

L’arrêt du 27 avril 2012 démontre la volonté de la Cour Suprême chilienne de se placer en protecteur du droit à la consultation préalable, à rebours d’une jurisprudence nationale et régionale considérée comme hétérogène en la matière. Il est nécessaire de maintenant de souligner que la Cour Suprême se fonde également sur les dispositions du droit international des droits de l’homme pour consolider sa décision.

 

II / L’apport des traités internationaux en la matière : l’application de la Convention n°169 de l’OIT par le juge suprême chilien

 

Dans la décision du 27 avril 2012, la Cour Suprême chilienne articule son raisonnement en faveur de la communauté indigène en se référant à la Convention n°169 de l’OIT (A). L’application ferme de cette disposition signifierait une plus grande protection par la Cour Suprême qui était jusqu’ici nuancée (B).

 

A - Un droit largement conditionné aux dispositions de la Convention n°169 de l’OIT

 

Dans l’arrêt du 27 avril 2012, le juge suprême chilien combine une interprétation de la loi favorable à la protection du droit à la consultation préalable, à une application stricte de la Convention n°169 de l’OIT. Cet article représente une des majeures garanties pour les communautés indigènes des pays ayant ratifié la Convention n°169 de voir leurs intérêts pris en considération. En effet, l’article 6 dispose que ces communautés doivent être consultées en cas de « mesures législatives ou administratives susceptibles de les toucher directement ». Il est également établi que des moyens doivent être mis en place pour que ces peuples puissent « participer librement et à tous les niveaux » aux prises de décisions les concernant, ainsi que des moyens « permettant de développer pleinement les institutions et initiatives propres à ces peuples ». Enfin, l’article 6 dispose que ces consultations doivent être « menées de bonne foi »[8]. Par ailleurs, en se référant aux articles 7 et 15 de ladite Convention, la Cour Suprême manifeste clairement l’obligation qu’a l’Etat chilien d’effectuer des études « en coopération » avec les communautés indigènes concernées, ainsi que de faire participer ces communautés aux bénéfices (attendu n°10). On constate alors que la Cour Suprême considère ces « droits participatifs » comme méconnus en l’espèce.

 

Cette application ferme des dispositions de la Convention n°169 de l’OIT encadrant le droit à une consultation préalable rejoint une jurisprudence nationale et régionale, minoritaire et récente. En effet, dans l’arrêt du 30 mars 2012, la Cour Suprême fait également référence de manière non équivoque à la nécessité d’appliquer la Convention, à laquelle doit nécessairement s’ajuster la procédure de participation citoyenne[9]. A ce titre, dans un arrêt du 30 juin 2010, le Tribunal Constitutionnel péruvien s’était précédemment démarqué d’une jurisprudence peu protectrice en la matière en recevant un « recours en délit constitutionnel » pour non respect des articles 6 et 15 de la Convention n°169 de l’OIT[10]. Ou encore, dans un arrêt du 13 mai 2003, la Cour Constitutionnelle colombienne accueille une action en protection en ordonnant aux autorités de consulter de manière efficace les peuples indigènes concernés en l’espèce, suivant une application totale des principes et règles de la Convention[11].

Cette ligne protectrice suivie ici par la Cour Suprême chilienne et par certaines décisions au niveau national comme régional souligne un encadrement encore souvent trop faible du droit à la consultation préalable par les tribunaux supérieurs de justice.

 

B – Une décision qui se différencie d’une jurisprudence non systématiquement protectrice des dispositions de la Convention n°169 de l’OIT

 

L’arrêt du 27 avril 2012 s’inscrit dans une démarche d’interprétation plus large du droit à la consultation préalable des communautés indigènes, à travers la juste application des EIE, l’extension à d’autres droits, ainsi qu’en fonction d’une plus importante application de la Convention n°169 de l’OIT. Cependant, il est nécessaire de constater que cette protection judiciaire croissante reste minoritaire. Le cas chilien en est particulièrement représentatif.

 

En effet, selon l’association Observatorio Ciudadano, bien que la justice chilienne (à travers les recours en protection devant la Cour Suprême) soit de plus en plus considérée comme un moyen de pallier la faiblesse réglementaire et administrative, ses décisions ne sont juridiquement contraignantes que pour le cas d’espèce. De plus, il semblerait que les tribunaux supérieurs de justice maintiennent certaines restrictions interprétatives en ce qui concerne les droits des peuples indigènes, comme dans le cas de l’exclusion de la consultation préalable pour les adjudications et les concessions des ressources naturelles situées en territoire indigène[12]. Par ailleurs, d’après Jorge Contesse et Domingo Lovera, la majorité des décisions de la Cour Suprême chilienne adopte une vision restrictive de l’application de la Convention n°169 de l’OIT. Selon ces auteurs, la jurisprudence de la Cour semble notamment assimiler les normes sur la participation citoyenne contenues dans la législation environnementale aux standards sur le droit à la consultation issus de la Convention. Or, cette assimilation serait sans fondement[13].

 

Il convient de remarquer que le raisonnement de la Cour Suprême ici critiqué par ces auteurs pourrait en partie être dû au rang normatif attribué par le Chili aux traités internationaux. En effet, contrairement à la grande majorité des pays latino-américains (à l’exception du Salvador et du Costa Rica), le Chili n’accorde, selon la doctrine, qu’une valeur « supra-légale » aux traités internationaux[14]. A titre de comparaison, la constitution argentine reconnait une valeur constitutionnelle aux traités internationaux[15], tandis que les constitutions boliviennes[16] et colombiennes[17] leur confèrent une valeur supra-constitutionnelle.

 

 

Bibliographie

 

Doctrine

 

- J.Contesse et D. Lovera, « El Convenio 169 de la OIT en la jurisprudencia chilena : prologo del incumplimiento », Anuario de Derecho Publico, Universidad Diego Portales, 2011

http://www.udp.cl/descargas/facultades_carreras/derecho/pdf/anuario/2011/06_Contesse_Lovera.pdf

 

- M. L. Henriquez Viñas, « Jerarquia de los tratados de derechos humanos : analisis jurisprudencial desde el método de casos », Estudios constitucionales, Année 6, N°2, 2008, pp. 73-119

http://www.scielo.cl/scielo.php?pid=S0718-52002008000100004&script=sci_arttext

 

Décisions de justice

 

- Arrêt de la Cour Suprême du Chili du 30 mars 2012, Rol n° 11.040-2011

http://suprema.poderjudicial.cl/SITSUPPORWEB/InicioAplicacion.do

 

- Arrêt de la Cour Suprême de Justice du Panama du 6 décembre 2000, Salle du Contentieux Administratif

http://www.organojudicial.gob.pa/cendoj/wp-content/blogs.dir/cendoj/jurisprudencia-ambiental.pdf

 

- Arrêt de la Cour Constitutionnelle de Colombie, 1^er mars 2005, C-180

http://restituciondetierras.gov.co/media/descargas/pdf_tomo2/etnic/C-180-05_etnic.pdf

 

- Arrêt de la Cour Suprême du Pérou du 30 juin 2010, STC 05427-2009-PC/TC

http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2010/05427-2009-AC.html

 

- Arrêt de la Cour Constitutionnelle de Colombie du 13 mai 2003, SU-383

http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2003/su383-03.htm

 

Normes

 

- Loi 19.300 (Chili) http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=30667

 

- Loi 19.253 (Chili) http://www.conadi.gob.cl/documentos/LeyIndigena2010t.pdf

 

- Constitution argentine, article 75§22

http://www.constitution.org/cons/argentin.htm

 

- Constitution bolivienne, article 13§III

http://www.harmonywithnatureun.org/content/documents/159Bolivia%20Consitucion.pdf

 

- Constitution colombienne, article 93

http://pdba.georgetown.edu/constitutions/colombia/col91.html

 

- Convention N°169 de l’OIT http://www.ilo.org/dyn/normlex/fr/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C169

 

Société civile

 

- http://www.sogip.ehess.fr/spip.php?article346&lang=fr

 

- http://www.observatorio.cl/2013/la-consulta-pueblos-indigenas-en-chile