A propos de la Convention sur l’interdiction d’utiliser des techniques de modification de l’environnement à des fins militaires par Emilie Camus

La Convention ENMOD adoptée en 1977 est un instrument de droit international du désarmement s’attachant spécifiquement à la protection de l’environnement en situation de conflits armés. Elle interdit l’utilisation de l’environnement à titre de moyen de combat. Si cette convention constitue, en 1977, une avancée positive, elle souffre néanmoins de graves lacunes, notamment le fait de ne pas interdire les nouvelles recherches dans ce domaine

En 1962, John Fitzgerald Kennedy, Président des Etats-Unis, donne ordre à son armée, alors nouvellement engagée dans un conflit qui oppose, depuis 1957, la République démocratique du Viêt Nam (au Nord) et la République du Viêt Nam (au Sud), de répandre, de manière systématique, de « l’agent orange » sur les forets du Nord Vietnam. L’Agent Orange, herbicide hautement toxique, permettra, en effet, de défolier les arbres des forêts détruisant ainsi l’abri naturel des maquisards vietnamiens. De même, l’armée américaine réalisera des expériences telles que l’ensemencement de nuages afin de prolonger artificiellement la mousson. Dans ces deux cas, l’environnement naturel est alors modifié et utilisé comme arme. Suite aux conséquences dramatiques et incontrôlables de l’utilisation d’une telle technique sur l’environnement et les êtres humains, et à l’indignation de la Communauté internationale qui s’en suivi, la question a été inscrite à l’ordre du jour de l’Assemblée Générale des Nations Unies. La Convention sur l’interdiction d’utiliser des techniques de modification de l’environnement à des fins militaires ou toutes autres fins hostiles, plus communément connue sous le nom de Convention ENMOD, est adoptée par l’Assemblée Générale des Nations Unies le 10 décembre 1976 (A/Res./31/72). Elle est ouverte aux signature en 1977 et entre en vigueur le 5 octobre 1978Elle s’attache à la protection de l’environnement en situation de d’hostilités et offre à ce titre un complément essentiel au Protocol Additionnel I de 1977 aux Conventions de Genève de 1949 qui interdit directement de porter atteinte à l’environnement en période de conflits armés. Plus particulièrement, la Convention ENMOD vise à prévenir l’utilisation de l’environnement comme arme ou instrument de guerre en interdisant la manipulation délibérée de processus naturels pouvant conduire à des phénomènes tels que la modification des conditions climatiques, des raz de marée, des ouragans… Trente et un Etats ont signé la Convention en 1977, dont l’Allemagne et les Etats-Unis. En 2005, on compte soixante-douze Etats signataires, parmi lesquels vingt membres de l’Union Européenne. La France, pourtant, n’est, à ce jour, pas partie au traité. Après une analyse critique du contenu de la Convention ENMOD, cet article discutera sa mise en œuvre en droit allemand ainsi que la position de la France, et les enjeux de la ratification ou non d’un tel Traité au regard de l’actualité internationale.

 Contenu de la Convention ENMOD

La Convention ENMOD se compose de dix articles et d’une annexe relative au Comité consultatif d’experts. Elle dispose les obligations incombant aux Etats partis, les moyens de vérification de la Convention et le système de recours prévu en cas d’éventuelle violation.

● Obligations incombant aux parties

En vertu de l’Art.1, les Etats signataires s’engagent à : « 1. ne pas utiliser à des fins militaires ou d’autres fins hostiles des techniques de modification de l’environnement ayant des effets étendus, durables ou graves, en tant que moyens de causer des destructions, des dommages ou des préjudices à tout autre Etat partie. 2. ... n’aider, encourager ou inciter aucun Etat, groupe d’Etats ou organisation internationale à mener des activités contraires aux dispositions du §1 du présent article.». Aux termes de l’article 1§1, trois conditions cumulatives sont requises: les techniques de modification de l’environnement doivent être utilisées à des fins hostiles, cette utilisation doit causer la destruction, des dommages ou des préjudices à un autre Etat partie, et doit entraîner des effets étendus, durables ou graves. (Rapport du Comité International de la Croix Rouge 1992, A/47/328) Dans l’article 4, « chaque Etat partie s’engage à prendre toute les mesures qu’il jugera nécessaires conformément à ses procédures pour interdire et prévenir toute activité contrevenant aux dispositions de la Convention en tous lieux relevant de sa juridiction ou de son contrôle »

● Moyens de vérification et de recours (article 5)

Enfin, dans son article 5, la Convention prévoit les moyens de vérifications et de recours. La vérification repose pour l’essentiel sir le principe de la consultation mutuelle et de la coopération, éventuellement par l’intermédiaire d’organisations internationales appropriées, telles que l’Organisation Météorologique Mondiale ou le Programme des Nations Unies pour le Développement (Rapport du Groupe de Recherche et d’Information sur la Paix et la Sécurité – GRIP –, 98 /5). Si un Etat signataire soupçonne un autre Etat membre de violer la Convention, il peut déposer une plainte auprès du Conseil de Sécurité des Nations Unies (article 5, alinéa 3).

 Les lacunes et faiblesses

L’initiative de cette Convention, qui revient à l’URSS, reposait sur la préoccupation réelle de la Communauté Internationale quant aux dangers de l’utilisation et du développement de techniques de modification de l’environnement. Suite à des négociations entre des Etats soucieux de préserver leur souveraineté et potentielle supériorité dans ce domaine, et face à la pression des Etats-Unis, la Convention ENMOD a finalement été adopté…avec des lacunes et faiblesses importantes qui remettent en question son efficacité.

En effet, les standards imposés aux Etats membres sont peu précis et peu contraignants : les trois conditions cumulatives prévues à l’article 1 alinéa 1 limitent nettement les cas d’application.

● La première condition exige une finalité hostile. L’article 3 alinéa 1, en effet, autorise explicitement l’utilisation de techniques de modifications de l’environnement à des fins pacifiques, poursuivant l’idée avancée dans le préambule selon laquelle « l'utilisation des techniques de modification de l'environnement à des fins pacifiques pourrait améliorer les relations entre l'homme et la nature et contribuer à protéger et à améliorer l'environnement pour le bien des générations actuelles et à venir ». Si un jour l’Homme est en mesure d’utiliser ses connaissances en matière de modification de l’environnement pour le bien être de la planète et de ses habitants, le danger que représente ces techniques, en elles-mêmes, est réel. Leur utilisation à des fins hostiles ou pacifiques peut avoir des effets négatifs sur l’environnement et les risques de dérives existent. Craignant des abus, certains Etats parties à le Convention ENMOD, tel le Guatemala, ont d’ailleurs émis une réserve à l’article III : «Le Guatemala accepte le texte de l’article III sous réserve que l’utilisation des techniques de modification de l’environnement à des fins pacifiques n’ait pas pour effet de porter préjudice à son territoire ou à l’utilisation de ses ressources naturelles. »

● La seconde condition dispose qu’un dommage doit être causé un autre Etat partie. Ainsi, la Convention ENMOD s’applique uniquement entre Etats signataires. Dans l’hypothèse où un Etat non signataire aurait recours à de telles techniques, rien n’interdit de lui répondre avec des moyens similaires (Rapport GRIP 98/5). De même, les modifications artificielles de l’environnement ne semblent pas être prohibées si elles sont utilisées à l’encontre d’un Etat non partie à la Convention, ce qui réduit sensiblement la portée de la Convention. En outre, considérant que l’environnement est le bien commun de tous et que les dommages à celui-ci ne connaissent pas de frontières, cette disposition ne peut être jugée satisfaisante pour la protection de l’environnement en période de conflits armés.

● La plus lourde lacune concerne sans doutes l’imprécision des termes « effets étendus, durables et graves » que l’utilisation d’une technique de modification de l’environnement doit produire (3ème condition) pour que la Convention ENMOD s’applique. Ainsi une marge de manœuvre très large est laissée aux Etats. Même si les accords interprétatifs en ont alors interprété la portée, ceux-ci restent très imprécis :

« a) il faut entendre par étendus les effets qui s’étendent à une superficie de plusieurs centaines de kilomètres carrés ;

b) Durables s’entendent d’une période de plusieurs mois, environ une saison c) graves signifie qui provoque une perturbation ou un dommage sérieux ou marqué pour la vie humaine, les ressources naturelles et économiques ou d’autres richesses. » Ainsi, ces accords n’apportent que peu de clarifications. Notons en outre qu’ils ne font pas partie intégrante de la Convention et ne peuvent donc pas être opposé aux Etats membres qui ne les auraient pas accepté.

● Définition : d’autre part, les techniques de modifications de l’environnement sont définies à l’article 2 comme : les techniques « ayant pour objet de modifier – grâce à une manipulation délibérées de processus naturels – la dynamique, la composition ou la structure de la Terre ». Les accords interprétatifs, illustrent, par une série non exhaustive d’exemples, les phénomènes pouvant résulter de l’utilisation de techniques de l’environnement : « tremblements de terres, Tsunami, bouleversements de l’équilibre écologique d’une région, modification des conditions atmosphériques, climatiques, des courants océaniques, de l’état de la couche d’ozone ou de l’ionosphère ». Mais, la définition soulève également un problème : il est question de « manipulation délibérée de l’environnement ». Cela amène alors à s’interroger d’une part sur la preuve de cette manipulation délibérée, et d’autre part, le cas de l’utilisation accidentelle. Selon la lettre de l’article 2, il semble que l’utilisation de techniques de modification de l’environnement accidentelle ne soit pas interdite par la Convention ENMOD. Comment, dans ce cas, prouver que l’utilisation en question était délibérée ?

● En outre, la Convention occulte certains aspects du problème. La question, par exemple, de la recherche et du développement des techniques de modification de l’environnement n’est pas abordée. Contrairement à d’autres Conventions ou Traités relatifs à certains types d’armes, la recherche et le développement ne sont pas formellement interdits (Rapport GRIP 98/5). Or, il s’agit peut-être de la question la plus urgente. En effet, les indices s'accumulent et permettent d'affirmer que, non seulement, les recherches militaires relatives aux modifications environnementales n'ont jamais cessées, mais qu'elles suscitent même un significatif regain d'intérêt, singulièrement aux Etats-Unis. De même, les tests ou la menace de l’utilisation de telles techniques ne sont pas explicitement visés par la Convention. Ces incertitudes laissent la possibilité aux Etats de continuer d’élaborer ces techniques et éventuellement de les utiliser.

● Le système de contrôle par plainte au Conseil de Sécurité semble à première vue satisfaisant est en pratique difficile à mettre en œuvre. En effet, ce sont les Etats les plus puissants, financièrement et technologiquement, qui sont les premiers susceptibles de détenir des capacités de modifications environnementales visées par la Convention (Rapport GRIP 98/5). Or, parmi ces Etats les plus puissants figurent les cinq membres permanents du Conseil de sécurité. Ils pourront donc opposer leur droit de veto pour empêcher toute enquête s'ils estiment qu'elle nuit à leurs intérêts et à leur sécurité nationale. Ainsi cette procédure de recours jamais utilisée jusqu’à présent perd toute sa potentielle efficacité.

● Un autre aspect des limites de la Convention ENMOD concerne l’obligation de collaboration prévue par l’article 5. En effet, il convient de noter que des Etats tels que l’Autriche et la Suisse ont émis des réserves sur cette disposition précise. Ainsi, la collaboration entre les Etats membres n’est même pas garantie.

• Soulignons pour finir, que les utilisations clandestines ne sont pas prises en compte par la Convention. Or, en cas d’utilisation de techniques de modifications de l’environnement, il est difficile de distinguer entre phénomène naturel et phénomène créé artificiellement. Bien que les utilisations clandestines ne soient pas facilement contrôlables, il est regrettable que la Convention n’attire pas au moins l’attention sur le problème.

 La mise en œuvre nationale, l’exemple de l’Allemagne

En vertu de l’article 4 de la Convention ENMOD, chaque Etat partie s’engage à prendre « toutes les mesures qu’il jugera nécessaires, conformément à ses procédures constitutionnelles, pour interdire et prévenir toute activité contrevenant aux dispositions de la présente Convention en tous lieux relevant de sa juridiction ou de son contrôle ». La République Fédérale Allemande a signé la Convention en 1977 et l’a ratifié, sans réserve, en 1983. La Convention a été traduite dans la législation allemande par une loi de 1983 publiée au Journal officiel Allemand (« Bundesgesetzblatt ») le 21 Février 1983 : « Gesetz zum Übereinkommen vom 18. Mai 1977 über das Verbot der militärischen oder einer sonstigen feindseligen Nutzung umweltverändernder Techniken (Umweltkriegsübereinkommen) » (BGBI.1983 II S.125). Cette loi de transposition du droit international en droit interne reprend les termes de la Convention et adopte les accords interprétatifs. Il est intéressant de constater qu’aucune sanction n’a été prévue en cas d’infraction à la loi, ce qui peut-être témoigne de la moindre valeur de celle-ci. D’ailleurs, l’Allemagne n’a jamais fait usage de cette Convention ; aucune jurisprudence n’existe, ni en droit allemand ni même en droit international. Toutefois, le gouvernement allemand, présent à la Conférence des Etats parties qui s’est réuni, conformément à l’article 8, à Genève, en 1992, a rappelé dans son rapport annuel sur le désarmement pour 1993 l’importance de la clarification des termes et de la portée de la Convention. En particulier, il souligne les précisions apportées lors de la Conférence de 1992, incluant dans la Convention, notamment, les techniques de modification « low level » et non uniquement la haute technologie. Lors de la 48ème session de l’Assemblée Générale des Nations Unis en 1993, l’Allemagne s’engage avec fermeté dans la 6ème commission chargée de la protection de l’environnement en période de conflits armée (BT-Drs. 12/6985, 24).

Tous les Etats de l’Union Européenne, à l’exception de Malte, Chypre, la Lettonie, l’Estonie et la France, sont parties à la Convention ENMOD. Le refus de la France en 1977 s’inscrit dans une politique générale de désarmement qui se veut défensive, réactive et sélective (La Diplomatie Française du désarmement sous la Vème République, Daniel Colard). De même, la France, à l’époque, ne ratifie pas le Traité de Non Prolifération. Elle ne devient partie au Traité qu’en 1992. Cependant, même plus tard, la France n’a jamais signé la Convention ENMOD. La France n’a pas adhéré à cette convention estimant que le texte de celle-ci contient des dispositions imprécises qui la rendent d’une application incertaine, notamment au regard de la dissuasion nucléaire (cf. supra). Partie au Protocole additionnel I aux Conventions de Genève et autres Traités de désarmement, la France reste liée à ces obligations. En outre, une violation des obligations contenues dans la Convention ENMOD par la France n’est guère envisageable. Mise à part la fait que la France n’est pas à ce jour engagée dans la Recherche de ces techniques, il est très probable que les obligations contenues dans la Convention constituent une coutume, si elle n’est internationale, du moins régionale, une grande majorité des Etats-membres de l’Union Européenne étant partie.

BIBLIOGRAPHIE SELECTIVE

Bodansky, Daniel Legal Regulation of the Effects of Military Activity on the Environment Berichte des Umweltbundesamtes (vol. 5/03) Erich Schmith Verlag GmbH&Co, Berlin 2003

Bouvier, Antoine La Protection de l’Environnement en période de conflits armés Revue Internationale de la Croix Rouge, n° 792

Mampaey, Luc Rapport du Groupe de Recherche et d’Information sur la Paix et la Sécurité, 98/5 1998

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